Demanio marittimo: quadro d’insieme e prospettive

Il tema del demanio marittimo e della relativa legislazione è di primo piano per l’Italia ed il suo Governo: lo dice la geografia del nostro Paese con 7.458 chilometri di coste (di queste, oltre 5.000 chilometri balneabili) e lo pretendono le dimensioni dell’indotto delle imprese balneari, che in Italia sono oltre 30.000 (600 comuni interessati) con oltre 300.000 occupati, consumi per 24 miliardi di euro e un valore aggiunto di 14 miliardi di euro.

Il turismo balneare è uno dei punti di forza della nostra economia. Il mare rappresenta la prima destinazione turistica italiana con il 30% delle presenze complessive ed un trend in costante crescita per quel che riguarda il turismo straniero (+13% dal 2008).

Gli stabilimenti balneari sono diffusi in tutto il territorio costiero del Paese e, in alcune aree, hanno raggiunto livelli di significatività economica paragonabile a quella di importanti distretti produttivi. Essi sono integrati con l’offerta alberghiera e contribuiscono significativamente al PIL turistico. Inoltre, non è di secondaria importanza il fatto che tale settore economico sia costituito nella sua maggioranza da imprese di tipo familiare, operanti nell’ambito di piccole concessioni, le quali hanno effettuato nel tempo consistenti investimenti per migliorare i propri servizi. La conduzione di uno stabilimento balneare può essere, infatti, considerata un’attività imprenditoriale complessa, caratterizzata da rilevanti investimenti non solo di carattere strutturale, ma anche tesi a garantire la sicurezza dei bagnanti e la manutenzione ambientale di tratti di costa. Tale strutturazione del comparto permette, così, all’Italia di distinguersi dagli altri Paesi mediterranei a vocazione turistica, come Francia, Spagna e Grecia.

Siffatto quadro evidenzia l’importanza del settore e l’attenzione che, perciò, occorre attribuire al tema del rinnovo delle concessioni demaniali marittime, negli ultimi anni al centro del dibattito tra Governo italiano e Unione Europea.

Dissidi pregressi: AGCM, UE e Corte Costituzionale

Le ragioni di quella che è divenuta la presente diatriba emersero già il 20 ottobre 2008, quando l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM) sottolineò la problematica connessa alle distorsioni in materia di concorrenza relative alla durata ed al rinnovo automatico delle concessioni demaniali marittime.

I punti oggetto della segnalazione dell’AGCM riguardavano:

  1. l’articolo 37 (comma 2) del codice della navigazione, nel quale si prevede che, in presenza di più domande per il rilascio di una concessione demaniale marittima, venga riconosciuta preferenza al soggetto già titolare della concessione (diritto di insistenza). A parere dell’AGCM, il diritto d’insistenza è, infatti, compatibile con i principi comunitari di parità di trattamento, eguaglianza, non discriminazione, adeguata pubblicità e trasparenza solo in caso rivesta carattere residuale e sussidiario; e

  2. l’articolo 1 (comma 2) del D.L. n. 400/1993, nel quale si prevede che le concessioni demaniali marittime abbiano una durata di sei anni e siano automaticamente rinnovate ad ogni scadenza per ulteriori sei anni, a semplice richiesta del concessionario.

In tale circostanza, l’AGCM propose al fine di assicurare la tutela della concorrenza:

  1. la creazione di procedure di rinnovo e rilascio delle concessioni che permettano una valutazione autentica dell’effettiva equipollenza delle condizioni offerte dal concessionario e dagli altri aspiranti;

  2. la pubblicità della procedura, al fine di riconoscere alle imprese interessate le stesse opportunità del titolare della concessione scaduta o in scadenza; e

  3. l’eliminazione degli elementi a vantaggio del precedente concessionario.

Questa situazione non rimase sconosciuta alla Commissione Europea, la quale intervenne il 29 gennaio 2009, inviando all’Italia una lettera di messa in mora (procedura d’infrazione n. 2008/4908). In essa, si rilevava come la legislazione italiana vigente fosse incompatibile con il diritto comunitario e, in particolare, con il principio della libertà di stabilimento. A detta della Commissione, era presente una discriminazione per le imprese provenienti da altri Stati membri, ostacolate dalla preferenza accordata al concessionario uscente.

Tale procedura d’infrazione continuò il suo corso anche in occasione della notifica da parte del Governo italiano (21 gennaio 2010) dell’articolo 1, comma 18, del D.L. n. 194/2009, in cui si eliminava la preferenza in favore del concessionario uscente nell’ambito della procedura di attribuzione delle concessioni. La Commissione anzi continuò a criticare l’operato italiano, rilevando alcune discrepanze tra il testo originario del D.L. n. 194/2009 e quello della relativa legge di conversione n. 25/2010, la quale recava, in particolare, un rinvio indiretto (non previsto antecedentemente) al sopra illustrato articolo 1, comma 2, del D.L. n. 400/1993. Attraverso tale rinvio, si creava, a parere della Commissione, una sorta di rinnovo automatico, di sei anni in sei anni delle concessioni, che vanificava gli effetti del D.L. n. 194/2009, infrangendo così la normativa UE.

Il braccio di ferro tra Italia e UE portò, poi, prima (il 5 maggio 2010) alla decisione della Commissione di inviare all’Italia una lettera di messa in mora complementare, con la quale si richiedeva la trasmissione, entro due mesi, delle osservazioni sui rilievi formulati; in un secondo tempo, alla chiusura della procedura d’infrazione (27 febbraio 2012), in ragione dell’articolo 11 della legge n. 217/2011, attraverso la quale si abrogava il comma 2 dell’articolo 1 del D.L. n. 400/1993. Con quello stesso articolo 11 venne data, inoltre, la delega al Governo di emanare, entro il 17 aprile 2013, un decreto legislativo avente ad oggetto la revisione ed il riordino della legislazione sulle concessioni demaniali marittime, che però non è mai stato emanato.

In precedenza si era espressa in merito a tale problematica anche la Corte Costituzionale, che aveva dichiarato illegittime alcune disposizioni regionali rimproverandole di venir meno al rispetto di vincoli comunitari e nazionali. Le norme censurate prevedevano proroghe delle concessioni demaniali marittime in favore dei concessionari in essere. Tali sentenze riguardavano: Emilia Romagna (sentenza n. 180/2010), Friuli-Venezia Giulia (sentenza n. 233/2010), Toscana (sentenza n. 340/2010), Marche, Veneto e Abruzzo (sentenza n. 213/2011).

Recenti sviluppi in merito alle concessioni

Negli ultimi anni, sono stati approvati alcuni aggiustamenti della normativa italiana. I più salienti, oggetto del contendere con l’Europa, hanno riguardato le proroghe delle concessioni e del riordino complessivo della materia.

Ai sensi dell’articolo 1, comma 18, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25, e successive modificazioni, come presente nell’articolo 1, comma 547, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (legge di stabilità 2013), nelle more del procedimento di revisione del quadro normativo in materia di rilascio delle concessioni di beni demaniali marittimi con finalità turistico ricreative, il termine di durata delle concessioni in essere alla data di entrata in vigore del citato decreto e in scadenza entro il 31 dicembre 2015, è stato prorogato fino al 31 dicembre 2020 relativamente alle concessioni insistenti su beni demaniali marittimi, lacuali e fluviali con finalità turistico-ricreative, ad uso pesca, acquacoltura ed attività produttive ad essa connesse, e sportive, nonché quelli destinati a porti turistici, approdi e punti di ormeggio dedicati alla nautica da diporto. Ciò è accaduto, dopo che, in precedenza, il comma 732 dell’articolo unico della legge di stabilità 2014 (legge n. 147 del 2013) aveva fissato al 15 ottobre 2014 il termine temporale previsto per il riordino complessivo della materia delle concessioni demaniali marittime.

Inoltre, il D.L. n. 78 del 2015 (articolo 7, commi 9-septiesdecies–9-duodevicies) ha demandato alle Regioni una ricognizione delle rispettive fasce costiere, finalizzata alla proposta di revisione organica delle zone di demanio marittimo ricadenti nei propri territori. Tale adempimento, da attuare entro 120 giorni dalla data di conversione in legge del decreto-legge n. 78 del 2015, è stato valutato propedeutico all’adozione di una nuova disciplina sulle concessioni demaniali marittime, prorogate al 31 dicembre 2020.

Orientamenti per il futuro

La politica italiana e il Governo in primis sono assolutamente consapevoli che il settore dell’imprenditoria balneare è chiave per la nostra economia ed ha bisogno di stabilità per poter lavorare in maniera ottimale: per il suo funzionamento, infatti, come ricordato inizialmente, sono necessari investimenti importanti, riguardanti sia l’impresa in senso stretto, sia aspetti indiretti, come la tutela del paesaggio. In ragione della necessità di tale programmazione di lungo periodo, c’è bisogno di un quadro normativo certo e di termini temporali ampli, in modo tale che sia possibile un effettivo rientro economico dell’investimento. Le linee guida del progetto di legge delega per la revisione e il riordino della normativa relativa alle concessioni demaniali marittime ad uso turistico ricreativo, nel rispetto della normativa europea, dovranno prevedere così l’affermazione di principi di trasparenza e reale concorrenzialità, nel quadro di logiche temporali sostenibili e del riconoscimento della competenza di chi ben opera. In tale legge, sarà necessario individuare criteri che rispettino i principi di concorrenza, libertà di stabilimento, garanzia dell’esercizio, dello sviluppo, della valorizzazione delle attività imprenditoriali e di riconoscimento e tutela degli investimenti, dei beni aziendali e del valore commerciale, mediante procedure di selezione che assicurino garanzie di imparzialità e di trasparenza, di valorizzazione della qualità paesaggistica e di sostenibilità ambientale, prevedano un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e tengano conto della professionalità acquisita nell’esercizio di concessioni di beni demaniali marittimi per finalità turistico-ricreative.

Ora però l’attività governativa attraversa una fase di limbo, in quanto il 14 luglio dovrebbe giungere la sentenza della Corte di Giustizia Europea inerente la proroga automatica, garantita dal Governo nel 2009 e nel 2012, delle concessioni demaniali marittime e lacustri per attività turistico-ricreative fino al 2020. Tale decisione governativa è già stata bocciata dall’avvocato generale della Corte Europea, Maciej Szpunar, in quanto, a suo parere, contraria al diritto europeo. L’avvocato generale ha, infatti, concluso che la direttiva Bolkestein (direttiva 2006/123/CE, entrata in vigore in Italia nel gennaio 2010, anche detta “direttiva servizi” e tesa all’eliminazione delle barriere economiche e strutturali che ostacolano la libertà di stabilimento dei prestatori negli Stati membri e la libera circolazione dei servizi tra i medesimi Stati e a garantire ai destinatari e ai prestatori la certezza giuridica per l’effettivo esercizio di queste due libertà fondamentali) impedisce alla normativa nazionale di prorogare in modo automatico la data di scadenza delle concessioni per lo sfruttamento economico del demanio pubblico marittimo e lacustre e prescrive che le concessioni demaniali siano assegnate tramite asta pubblica.

Il caso è giunto in Lussemburgo dopo che, in Sardegna e sul Lago di Garda, si sono aperti contenziosi davanti ai Tar in ragione del rilascio e del rinnovo delle concessioni. Sia il Tar della Sardegna che quello della Lombardia hanno, quindi, sollevato una questione pregiudiziale alla Corte UE, chiedendo la verifica della compatibilità con il diritto comunitario e soprattutto “con i principi di libertà di stabilimento, di protezione della concorrenza e di eguaglianza di trattamento tra operatori economici, nonché con quelli di proporzionalità e di ragionevolezza”.

Alla luce di siffatto quadro, il Governo ha deciso di attendere la sentenza della Corte Europea e di operare poi di conseguenza, impegnandosi però a non dimenticare gli operatori del settore e consentendo il riconoscimento e la valorizzazione dei loro investimenti. Soprattutto viene esplorata dal Governo la possibilità di creare il cosiddetto “doppio binario”, che consentirebbe alle concessioni in essere un lungo periodo transitorio, mentre assoggetterebbe a immediate procedure comparative unicamente le nuove.

La legge delega, che verrà promossa una volta conosciuta la sentenza, dovrà però sorgere da un importante lavoro di concertazione tra Governo, Regioni, Comuni e associazioni di categoria ed essere di ampio respiro ma semplice, prevedendo un coordinamento centrale più efficace e la certezza delle regole per gli imprenditori, che possano così svolgere la propria attività in sicurezza, non perdendo di vista il tema della salvaguardia ambientale, basilare per un Paese che fonda ampi settori della sua economia sul turismo.